藩镇割据、宦官专权一直是盛唐之后的毒瘤。
昔日皇帝李适对于日渐嚣张的裴延龄也不是无所察觉。虽然爱他敛财之能，但又防他乱权震主。李适只让他掌财权而久不提拔为相，同时又大肆任用亲信宦官，一来可以制衡裴延龄，二来可以保卫安全。
贞元十二年（公元796年）六月，李适特别成立护军中尉两员、中护军两员掌管神策禁军，以窦文场为左神策护军中尉、霍仙鸣为右神策护军中尉、右神威军使张尚进为右神策中护军、内谒者监焦希望为左神策中护军。
神策军是唐玄宗时期的名将哥舒翰击败吐蕃后建立的。天宝八年（公元749年），哥舒翰不惜牺牲数万人，终于攻占了吐蕃军事要塞石堡城。而后数年陆续收复河湟九曲之地，设置了洮阳、浇河二郡和宁边、威胜、金天、武宁、耀武、天成、振威、神策八军，统兵戍边，防遏吐蕃。
神策军位于洮州郡磨环川，由洮州郡太守成如璆担任神策军使。安史之乱时，神策军军使成如璆派军将卫伯玉率领千人赶赴中原勤王救驾。神策军参于了乾元二年（公元759年）九大节度使合兵六十万攻围安庆绪（安禄山之子）的相州之战，但九大节度使被史思明截断粮道仅以数万人打败。北庭行营节度使李嗣业也在攻城中，身先士卒、冲锋陷阵，惨遭流箭而死。
卫伯玉和观军容使的宦官鱼朝恩一同退守陕州，防备安史叛军。但这时候的神策军故地已经被吐蕃占领，卫伯玉所率领的神策军乃是骁勇边军，又在此战中立下不少战功，因而得以沿用神策军的名号。卫伯玉也升为兵马使，随后卫伯玉入朝，此军归了陕州节度使郭英乂统领。郭英乂入朝后，神策军又归属了宦官鱼朝恩。
在此期间，神策军不断扩增，先后收编了平卢镇邢君牙部、阳惠元部，安史降将尚可孤部，朔方镇郝廷玉部、侯仲庄部等藩镇的精锐兵力。鱼朝恩更是陕州节度使所有的军队并入了神策军。
广德元年（公元763年）吐蕃趁着大唐刚刚平定“安史之乱”关陇空虚之际，攻下陇关，一路连破泾州、邠州、奉天、武功，直捣长安。代宗李豫慌乱出逃陕州，国都被吐蕃洗劫一空。鱼朝恩率神策军军护卫代宗李豫有功，神策军就成了守护天子的禁军。
鱼朝恩死后，皇帝李适让亲信司农卿白志贞为神策军兵马使，大肆扩张天子禁军。“泾卒之变”后皇帝得神策军护卫左右，更加信任此军。李怀光的背叛更让李适极为忌惮沙场宿将，便把左右禁军交给宦官窦文场和霍仙鸣主持。
在李适的扶持下左右神策军收编了镇国镇骆元光部、朔方镇李朝采部、河东镇马燧部，最终成为了实力最强的天子禁军。
李适全力扩建神策军的目的除了了守护天子外，还要震慑藩镇和防备吐蕃入侵。
代宗李豫草草平定安史之乱，在天下兵马副元帅仆固怀恩的请求下，将安史降将安置在河北各地。安史之乱虽然平定，但河北诸镇还是在叛军手里。薛嵩领卫、相、磁、洺、邢、贝六州为昭义节度使；田承嗣领魏、博、德、沧、瀛五洲为魏博节度使；李宝臣领赵、冀、恒、定、深、易六州为成德节度使；李怀仙领幽、蓟、营、莫、妫、檀、平七州为卢龙节度使。
藩镇的实力不减，越来越强。做皇帝的肯定睡不安稳，代宗和德宗都相中了孤立无援的神策军，大肆扩建自己的直系军队，用来压制各地藩镇。
另一方面就是防备吐蕃了，吐蕃在安史之乱后趁机攻占河湟、陇右、河西、北庭、安西的大片土地。又在大唐刚刚平定安史之乱后进攻关内。
建中四年（公元784年），唐蕃第六次会盟、第三次议定边界。从此大唐西方泾州右尽弹筝峡，陇州右极清水，凤州西尽同谷，剑南尽西山、大度水。但很快吐蕃就撕毁盟约，继续进攻关内。
贞元三年（公元787年），吐蕃在平凉会盟时，于盟坛伏兵劫盟，突袭事唐军，造成五百人死亡，千余人被俘。自此唐蕃交恶，战争不断。
神策军和凤翔军、泾原军成为抵抗吐蕃进攻的主力。神策军一扩再扩，一增数增。
贞元十二年（公元796年），窦文场和霍仙鸣分别担任左右神策军护军中尉后，皇帝李适全权掌握神策禁军。
就在窦文场和霍仙鸣二人刚担任护军中尉不久后，宣武军节度使李万荣就中风瘫痪了。
李万荣平定依附于前节度使刘士宁（刘玄佐之子）的韩惟清等叛将暴乱后，就被正式任命为宣武节度使。但才一年他就不幸中风了。
皇帝李适与受宠的宦官霍仙鸣商量后继人选。霍仙鸣想到宣武将领刘沐曾经重金贿赂过他，便向李适推荐了刘沐担任宣武军行军司马，还让他的亲信宦官第五守进前往宣旨。
刘沐小小仓官，无德无才，宣武众将对此任命自然极为不满。以李万荣的儿子李迺为首的一些骄兵悍将，根本不买账，派人围了刘沐。刘沐见形势不妙竟假装中风，倒地不起。
李迺将他抬出后，诬陷说刘