“哗啦啦……”
夏雨连日不缀，内侍少监、皇城使华福子正在文华殿前值守等候，见阶下两人离开长廊赶来，浑身被雨水打湿，忙带着小内侍们打伞从殿门前迎了下来。
“两位阁老今日没有带伞应该早早吩咐奴婢才是，这湿漉漉的万一染了风寒将来陛下怪罪我们侍候不周可就不好了。”
“华少监严重了，这六月的天说变就变，出府时还只是阴云密布，到了大司马门外都没有落雨点，进了文华门就是倾盆大雨。”
“阁老说的是，也是我二人心存侥幸，原本家中仆役带了纸伞，老夫嫌累赘硬是没带，这不着了老天爷的道？”
来者正是首辅裴卿、次辅郗俭，大约是国事繁重，作为柄国之臣的裴卿操劳过度，他已须发已白。
内侍们为二老打上伞披上厚外套，随即引领着去了侧殿更衣，内侍们手脚麻利，不到一炷香时辰便将二老送到了内阁值房。
此时，内阁诸臣早已到位，今日议的是撤出各地侨立州郡县，改易白籍，并入黄册等议题，事项繁多，免不了又是一日与会了。
宁国立国以来已有十年，建朝亦有六年，期间大兴屯田之策，后又在全国州郡推行施行，为了清查土地田亩增加度田的国策，至今收效甚果。
但各地侨立州郡和户籍民册之紊乱程度是内阁、三司、户部诸臣远远未能料到的！
“元帝太兴三年以琅邪国过江人侨立怀德县于建康，是盖此种制度之滥觞也。”三司使郭裳曾任建康朝廷御史台侍御史，对于晋朝滥置侨郡侨县以至于南人北人户籍紊乱，税赋难分当年他便有过谏言。
侨州郡县并非东晋所独有，溯源追本，至迟在东汉安帝永初以前，就有侨郡侨县的设置；而流风余韵，魏晋多有沿袭，至于胡人入主中原后的侨州郡县就更多了。
永嘉南渡以来，为了安置大量从北方南渡而来的流民和士族们，东晋朝廷和当轴士族们在南方各州郡境内大量设置侨州侨郡及侨县。
例如：
史载元帝司马睿时，琅邪人随元帝过江者一千余户，元帝在太兴三年（公元320年），侨立怀德县于建康，以安置这些琅邪侨民。
成帝咸康元年（公元335年），又在徐州江乘县境内侨立琅邪郡，为了和北方的琅邪郡区别起见，称为南琅邪郡。北方的琅邪郡有临沂县（琅邪王氏所在的本郡），于是南琅邪郡领邑下也侨立临沂县。
可以说有晋一朝，自元始，明、成、康、穆、哀、废、简文、孝威、温侯历朝都有在江左设置侨置州郡县的记录，但多以郡县为多，设置侨置州郡地则大多以徐、扬二州为多。
“户籍方面，侨民也与普通民户或土著居民有所不同，普通民户或土著居民的户籍是用黄纸制成的黄籍，而多数侨人的户籍是用白纸制成的白籍。可是晋世黄白籍紊乱，各级官署早就失去了户籍记录，最早一份还是哀帝年间的，根本不可考。”郗俭拿着手中的一份白色的侨民户籍。
侨民白籍在内容上的一大特点是“许其挟注本郡”，即允许在户籍上注明本人的原籍，又注籍白籍者减免正常赋役。
值得注意的是，与诸多侨州郡县由无实土向有实土的转变相同步，多数侨流人口也由注籍白籍、减免正常赋役向改籍黄籍、承担正常赋役转变，完成这种转变者，则是土断政策的实行。换言之，正是土断，使得侨流人口丧失了特殊身份与优待权利。
据上陈述，东晋侨州郡县可谓“地理参差，事难该辨”，侨流人口也是“去来纷扰，无暂止息”，总结就是记载紊乱，完全没有可以参考的价值。
侨民人口需要宁朝对全国百姓户口重新普查之后才能得出结论。
可是一个度田策都施行三年才卓有成效，人口普查的难度可以想象有多费时费力。
且不说度田策与人口清查，就徐宗文当初提出的公文以纸代简到如今也有十几年了，除了洛阳内阁、枢密院、六部九卿、通政使司及各级衙署通一使用纸制公文办公，地方州郡还是有竹简公文递送京都！
这就是现实，不论推行任何国策都需要人去施行，没有人才谈何兴国？所以徐宗文改变原来的计划，提前以科举取代落后的世袭制和九品中正制，为的就是需要用自己人。
“为今之计只有清查户籍，总不能学前代土断吧？”裴卿作为首辅，他觉得新朝建立这么久是时候清理户籍了。
郭裳也赞同道：“土断只是缓一时危局，并不能完全解决问题，我们不能学桓温。”
对于侨州侨郡滥置的情况，建康朝廷和历代当轴士族也想过该如何去解决，土断之策就是在那时应运而起。
“晋自永嘉之乱，中原沦陷，元帝称制建康，侨置徐、兖、青、豫诸州郡于扬州之域，以处中华流人。初无实土，及桓温当国，始有土断之令。”郗俭对晋史了如指掌，裴卿提起土断他便开始引经据典。
土断实际上一开始并不是为了解决侨置州郡而出现的国策。
西晋武帝太康五年（公元284年），汝南王司马亮、司空卫瓘上疏，咸用土断，使举善进才，各由乡论，以纠九品中正制之流弊，是为土断之始。