而那个时候北京政.府,也正陷入诸多难题之中,首先的问题是国会。
众所周知,民主共和体制的本旨在于对权力机制的相互制约。
民主共和体制,是建立在对封建专制否定的基础上。英国学者洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。法国学者孟德斯鸠在此基础上提出“三权分立”理论,主张通过法律规定,将立法、行政和司法三种国家权力,分别交给三个不同的国家机关管辖,既保持各自的权限,又要相互制约保持平衡。
三权分立并非是唯一一种权力相互制约的制度,但它所体现的,设立权力制衡系统,防止任何一种职权受到滥用的原则,表达了民主共和制度的真谛。
一个国家只有总统而没有国会,这和封建专制和独裁有什么区别呢?由于皖系一手制造的安福国会已经宣布停会,无论在法理还是在事实上,北京政.府都迫切地需要有一个国会。广州虽然有一个国会,可是广州的国会是不承认北京政.府的。
明白人总是有的,于是,北京政.府便通令各省根据旧选举法进行国会的改选。
应该说,这手法还是很高明的。一方面,选出了新国会,广州的国会就应该失去了存在的合法性。另一方面,南方的“护法”护的就是旧约法,根据旧选举法进行国会的选举,南方的护法也似乎是出师无名了。
在北京政.府看来,由此便可以达成南北和平统一的目的。
但是,南方强调其护法的目的是恢复旧国会,并不是用旧选举法选举新国会,对北京政.府的国会重新选举,根本不予理会。
不只是南方,皖系的封疆大吏浙江督军卢永祥也反对改选国会,其他北方各省也不热心支持这个选举。
结果,重新选举国会的举措,不但不能得到南方的支持,甚至连北方的内部也无法协调。这便使得北京这个在民主共和旗帜下的政权,一直处于没有国会的状态中。
没有国会自然不行,但国会的事终可以放一放,对北京政.府,最紧迫的是没钱。用老百姓的话说,没啥别没钱,北京政.府没的正是钱。
北京政.府多少年来就是靠借债度日,特别是借外债。谁的钱都不是大风刮来的,借钱首先得有抵押。这些年来,押铁路、押关税、押矿、押盐,该押的差不多都押了,再借外债好像没什么可押的了。就算有抵押,政.府不靠谱也没人敢借给钱,一个处于分裂和动乱中的政.府,谁信得过?把钱借给你。换个政.府不承认了,借的钱不就打水漂了。借钱是一种投资,投资讲求回报,别说回报,本都回不来,这样赔本的事哪个外国银行肯干。
穷并不只是徐世昌和靳云鹏内阁这届政.府,可以说北京政.府一直是穷的,满清政.府就更不用说了,穷得卖官。不过在徐、靳时代和以前的政.府不同的是,以前不管怎么说,还能借到钱,到了他们这里告贷无门了。
这一时期,北京和全国各地到处闹穷。军费积欠了八九个月,各省都有规模不同的兵变,而各省的军政负责人,也都为了财政问题而伤透脑筋,向北京催款的电报似雪片一样飞来。
民国十年年一月,张宗昌所属暂编第一师在赣西兵变,给江西人民带来的是一场浩劫,陈光远派兵强行将这个师解散。
湖北的宜昌和沙市也发生兵变,烧杀焚掠无所不为,且侵扰到外国商店,引起了外交团的严重干涉。还有保定,本来是直系的大本营,驻军廿三师是直系所属最精锐的部队之一,也因欠饷而引起了兵变。
各省军人纷纷在自己辖区内截留国税,或其他款项。如王占元在湖北擅自发行地方公债,李厚基在福建滥发省库券,冯玉祥在信阳扣留京汉路款等。
北京城内,参谋、陆军、海军等都组织了“索薪团”,他们曾发表通电,请求救助饥寒。将军府的将军们也请求给资遣散。其他公务员更是一片哀泣,一时北京各部有“灾官”之称。北京的教职员也组成了“同盟罢工”,大专八校学生则掀起了“读书运动”。
屋漏更遭连夜雨,民国十年二月四日,外蒙第二次宣布独立。在外蒙驻军的褚其祥旅、高在田团突围退出库仑。
北京政.府希望张作霖派兵“援库”,张作霖表示因为积欠军饷而不肯出兵。后来北京方面拼凑了一笔军饷拨给张,钱到手后张还是按兵不动。
造成民国政.府“穷”的原因很多,但最主要的谁都能看清的,是军费开支太大。因此,自袁世凯去世后的北京政.府,每一个当政者都强调“裁兵”,可是没有一个办得到。
靳云鹏说在他的任内做到了“裁兵”,他举出实际数目,如边防军、西北防边军、第十一、十五两师以及张敬尧、吴光新、张宗昌等军队,合计裁撤达二十万人。这倒是事实,只是,这些军队都是在战场上被打散或战败、闹兵变被裁的军队,并非有计划的裁军。
而另一方面,战胜一方所扩充的,大大地超过了战败被裁的。因此实际情况是,全国军队的数量是越裁越多。
靳云鹏的裁兵计划是:各省按现有兵额一律裁减二成。全国兵额规定为卅九个师、十个旅。靳写信给曹张二人,征求两位“东家”的意